Governança Cooperativa Aplicada à Gestão Pública: Um Modelo de Eficiência e Colaboração

A governança cooperativa emerge como uma abordagem inovadora para a gestão pública, promovendo um ambiente de colaboração e integração entre diversos fatores envolvidos na administração de recursos e serviços. Esse modelo busca transcender os limites tradicionais da gestão pública, enfatizando a importância da cooperação entre diferentes níveis de governo, setor privado, sociedade civil e demais partes interessadas. Este artigo explora o conceito de governança cooperativa, suas aplicações na gestão pública e os benefícios que pode trazer para a eficiência e eficácia das políticas públicas.

Sendo um modelo de gestão que se baseia na colaboração e no compartilhamento de responsabilidades entre múltiplos stakeholders. Ao invés de uma abordagem hierárquica e centralizada, a governança cooperativa promove a integração e a co-criação de soluções, permitindo que diferentes fatores contribuam para a formulação e implementação de políticas públicas.

Este modelo é caracterizado por:

– Participação Multissetorial: Envolvimento de diversos setores e atores sociais, incluindo governo, empresas, ONGs e cidadãos.

– Transparência e Comunicação: Facilitação do diálogo aberto e transparente entre todas as partes envolvidas.

– Responsabilidade Compartilhada: Distribuição de responsabilidades e tomada de decisões em conjunto, em vez de uma autoridade centralizada.

Na criação de políticas públicas permite uma abordagem mais inclusiva e participativa. Ao envolver diferentes stakeholders, é possível obter uma visão mais abrangente das necessidades e prioridades da comunidade. Consultas públicas, fóruns de discussão e grupos de trabalho são algumas das ferramentas utilizadas para assegurar a participação efetiva de todos os interessados.

Aplicações da Governança Cooperativa na Gestão Pública

1. Desenvolvimento de Políticas Públicas: A governança cooperativa permite uma abordagem mais inclusiva e participativa na criação de políticas públicas. Ao envolver diferentes stakeholders, é possível obter uma visão mais abrangente das necessidades e prioridades da comunidade. Consultas públicas, fóruns de discussão e grupos de trabalho são algumas das ferramentas utilizadas para assegurar a participação efetiva de todos os interessados.
2. Implementação de Projetos e Programas: A cooperação entre governo, setor privado e organizações não-governamentais pode aumentar a eficácia na implementação de projetos e programas. Parcerias público-privadas (PPPs) são um exemplo de como a colaboração entre setores pode gerar recursos e expertise adicionais, contribuindo para a execução bem-sucedida de iniciativas públicas.
3. Gestão de Recursos e Serviços: A governança cooperativa pode melhorar a gestão de recursos e serviços públicos ao permitir uma abordagem mais coordenada e integrada. Por exemplo, na área da saúde, a cooperação entre diferentes níveis de governo e entidades privadas pode resultar em uma rede de serviços mais eficiente e acessível para a população.
4. Resolução de Conflitos e Negociações: Em situações de conflito ou desacordo, a governança cooperativa pode facilitar a mediação e a negociação entre diferentes partes. A criação de comissões de mediação e o uso de métodos colaborativos podem ajudar a encontrar soluções que atendam aos interesses de todos os envolvidos.

Benefícios da Governança Cooperativa

1. Aumento da Eficiência e Eficácia: A colaboração entre diversos atores pode levar a uma alocação mais eficiente de recursos e uma implementação mais eficaz de políticas. A integração de diferentes perspectivas e conhecimentos pode contribuir para soluções mais inovadoras e adequadas às necessidades da população.
2. Fortalecimento da Legitimidade e Aceitação: A participação ativa de cidadãos e grupos de interesse no processo de tomada de decisão pode aumentar a legitimidade das políticas públicas e a aceitação das medidas adotadas. Quando as pessoas se sentem envolvidas e ouvidas, é mais provável que apoiem e cumpram as políticas implementadas.
3. Promoção da Transparência e Accountability: A governança cooperativa promove a transparência ao abrir canais de comunicação e prestação de contas. A colaboração entre diferentes atores exige uma maior clareza sobre as ações e decisões tomadas, o que pode reduzir a corrupção e aumentar a confiança pública.
4. Desenvolvimento de Capacidades e Competências: A cooperação entre diferentes setores e organizações pode contribuir para o desenvolvimento de capacidades e competências, tanto no setor público quanto no privado. O compartilhamento de conhecimentos e práticas pode levar a um aprimoramento das habilidades e do desempenho das entidades envolvidas.

Desafios da Governança Cooperativa

1. Coordenação e Gestão de Conflitos: A coordenação entre múltiplos stakeholders pode ser complexa e desafiadora. É necessário estabelecer mecanismos eficazes para a gestão de conflitos e a tomada de decisões colaborativas.
2. Equidade na Participação: Garantir que todos os atores tenham uma voz igual e representativa pode ser difícil. Existem riscos de que certos grupos ou interesses dominem o processo, excluindo vozes importantes.
3. Cultura de Colaboração: A adoção da governança cooperativa requer uma mudança cultural significativa, tanto no setor público quanto no privado. A construção de uma cultura de colaboração e confiança pode levar tempo e esforço.

Considerações Finais

A governança cooperativa representa uma evolução significativa na gestão pública, oferecendo um modelo que valoriza a colaboração e a participação ativa de múltiplos atores. Ao promover uma abordagem integrada e transparente, este modelo pode melhorar a eficiência, a eficácia e a legitimidade das políticas públicas. No entanto, sua implementação bem-sucedida requer uma gestão cuidadosa dos desafios e um compromisso com a construção de parcerias efetivas. Com a abordagem correta, a governança cooperativa tem o potencial de transformar a administração pública e criar um ambiente mais colaborativo e responsivo às necessidades da sociedade.

Dr. Hebert Chimicatti

Protocolo Geral de Conformidade para a Proteção da mulher no ambiente de trabalho (PGCM) e a Lei nº 14.540/2023

O contexto social e político mundial demonstrou, ao longo das últimas décadas, avanços importantes na luta pela igualdade de gênero e proteção das mulheres.

Acordos internacionais e normas internas de diversos países estabelecem medidas visando à equidade e à participação plena e equitativa das mulheres no ambiente de trabalho.

No Brasil, legislações conhecidas como “Lei Maria da Penha”, “Lei do Feminicídio”, entre outras, tem estabelecido regras que visam acompanhar esse movimento e minimizar as desigualdades de gênero existente.

Especificamente em relação ao setor público, foi publicada a Lei nº 14.540, de 3 de abril de 2023, que institui o Programa de Prevenção e Enfrentamento ao Assédio Sexual e demais Crimes contra a Dignidade Sexual e à Violência Sexual no âmbito da administração pública, direta e indireta, federal, estadual, distrital e municipal.

Esta lei estabelece diretrizes a serem seguidas no planejamento e implementação de ações e estratégias relativas a crimes contra a dignidade sexual e à violência sexual contra as mulheres, em prol de um ambiente mais seguro e protegido para as mulheres.

Há, contudo, desafios estruturais e profundos que limitam a efetiva implementação dessas metas.

A discriminação de gênero e o assédio da mulher são questões recorrentes nas instituições.

Barreiras como o impedimento a ascensão das mulheres a cargos mais altos de chefia e direção, a violência psicológica, o assédio sexual e moral ainda ocorrem e prejudicam sobremaneira o pleno desenvolvimento profissional da mulher.

Diante desse cenário, o advogado Hebert Chimicatti do Escritório Chimicatti Advogados, com sede em São Paulo, destaca que é fundamental buscar mecanismos que facilitem a efetiva concretização dessas medidas pelo órgão público.

Nesse sentido, foi desenvolvido um Protocolo Geral de Conformidade para Proteção das Mulheres (PGCM), que oferece diretrizes claras, ações práticas e medidas de monitoramento contínuo para assegurar que as instituições públicas estejam em conformidade com a legislação vigente e implementem políticas eficazes de proteção, igualdade de oportunidades e prevenção de assédio e discriminação contra as mulheres.

Esse protocolo, fundamentado em normas e tratados, bem como em política de boas práticas referentes ao tema, assenta-se em quatro pilares, quais sejam, prevenção, denúncia e proteção, monitoramento e avaliação, bem como conformidade e certificações.

Trata-se de uma ferramenta de efeitos concretos e imediatos que reforça o compromisso da entidade pública com os princípios de ética, igualdade e responsabilidade social, gera inegáveis benefícios não só às mulheres, mas à instituição como um todo, e contribui efetivamente com a consolidação do Brasil como um país mais justo e inclusivo.

Orçamento Impositivo: Mecanismo de Dinâmica na Administração Municipal

Dr. Hebert Chimicatti – Presidente da Chimicatti Advogados

O conceito de Orçamento Impositivo, especialmente na esfera municipal, representa uma importante mudança no processo de alocação e execução dos recursos públicos. Trata-se de mecanismo que confere autonomia e previsibilidade às ações governamentais, promovendo uma gestão transparente e democrática.

O Orçamento Impositivo pode ser compreendido como uma modalidade de execução orçamentária que obriga o poder executivo a cumprir determinadas previsões de despesas aprovadas pelo legislativo, limitando a discricionariedade do gestor público na execução das emendas parlamentares. Em termos simples, ele transforma as emendas dos vereadores ao orçamento municipal em despesa obrigatória, dando-lhes caráter vinculante, ou seja, o prefeito é obrigado a executar o que foi aprovado no orçamento.

A proposta do Orçamento Impositivo foi consolidada através da Emenda Constitucional nº 86/15, que introduziu a obrigatoriedade de execução de emendas parlamentares ao Orçamento Geral da União. Na administração municipal, o princípio é o mesmo, com singelas adaptações, visando dar maior poder de decisão ao legislativo local e assegurar a aplicação dos recursos em áreas estratégicas indicadas pelos vereadores.

A adoção do Orçamento Impositivo impacta para a dinâmica da administração pública municipal, podendo destacar:

1. Fortalecimento do Poder Legislativo: O Orçamento Impositivo confere ao legislativo maior influência sobre a destinação de recursos públicos. Isso porque as emendas parlamentares passam a ser obrigatoriamente executadas, assegurando que os projetos e demandas sejam atendidas, o que contribui para o equilíbrio entre os poderes e assegura maior representatividade das necessidades da população.

2. Redução da Discricionariedade do Executivo: Tradicionalmente, o poder executivo possui ampla discricionariedade na execução do orçamento, podendo decidir, de acordo com suas prioridades, quais projetos e ações receberão os recursos aprovados. Com o Orçamento Impositivo, essa margem de escolha é limitada, o que exige uma reorganização das estratégias de gestão, planejamento e execução das políticas públicas.

3. Maior Transparência e Controle Social: O caráter obrigatório da execução das emendas amplia a transparência na gestão dos recursos públicos, uma vez que as destinações orçamentárias são determinadas previamente e devem ser cumpridas. Isso também facilita o controle social, pois a população e os órgãos de fiscalização têm clareza sobre como os recursos serão utilizados, promovendo uma maior participação cidadã.

4. Desafios de Implementação: Apesar das vantagens, a implementação do Orçamento Impositivo pode enfrentar desafios, especialmente em municípios de pequeno e médio porte. A obrigatoriedade de execução das emendas pode esbarrar em limitações financeiras, uma vez que o orçamento municipal é muitas vezes restrito e sujeito a contingências econômicas. Além disso, o planejamento adequado e a capacidade técnica para a execução das emendas podem ser limitados, o que demanda uma maior capacitação das equipes de gestão.

Para que o Orçamento Impositivo seja efetivo, é essencial que o município desenvolva um planejamento orçamentário sólido e bem estruturado. Isso envolve a adoção de práticas que permitam uma previsão mais precisa das receitas e despesas, além de mecanismos de contingenciamento que possam garantir a execução das emendas parlamentares sem comprometer a sustentabilidade fiscal do município.

O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) continuam sendo os principais instrumentos de planejamento da gestão pública municipal. O Orçamento Impositivo deve ser compatibilizado com essas ferramentas, assegurando que as prioridades elencadas pelos vereadores sejam integradas de forma coerente ao planejamento global do município.

A principal beneficiária do Orçamento Impositivo é a população, que passa a ter garantias de que as demandas identificadas por seus representantes eleitos serão atendidas. Muitas vezes, as emendas parlamentares são direcionadas a projetos que atendem a necessidades locais específicas, como melhorias em infraestrutura, saúde e educação, áreas essenciais para a qualidade de vida nos municípios.

Além disso, o Orçamento Impositivo pode contribuir para um melhor relacionamento entre o executivo e o legislativo, uma vez que o prefeito, ao ter a obrigação de executar as emendas, precisa desenvolver um diálogo mais próximo e colaborativo com os vereadores, visando uma gestão mais integrada e eficiente.

O Orçamento Impositivo, quando bem implementado, pode se tornar uma ferramenta poderosa para aprimorar a gestão pública municipal, fortalecendo o papel do legislativo, promovendo maior transparência e assegurando que as prioridades locais sejam atendidas. No entanto, sua adoção exige uma capacidade técnica robusta por parte das administrações municipais e um planejamento orçamentário cuidadoso, de modo a evitar dificuldades financeiras e garantir o sucesso na execução das políticas públicas.

Em última análise, o sucesso do Orçamento Impositivo depende do equilíbrio entre os poderes e do comprometimento de todos os agentes políticos em buscar o melhor para a população, dentro dos limites fiscais e da realidade orçamentária de cada município.

Regularização Fundiária: Dever Municipal e Potencial Fonte de Arrecadação

Por Hebert Chimicatti

A regularização fundiária desempenha um papel crucial na organização do espaço urbano e rural e pode se revelar uma importante fonte de arrecadação para os municípios. Esse processo visa legalizar áreas ocupadas irregularmente, oferecendo segurança jurídica aos moradores e permitindo que as administrações municipais arrecadem impostos e taxas sobre essas propriedades.

O conceito de regularização fundiária envolve a criação e aplicação de normas que regulam o uso e a ocupação do solo urbano e rural. Isso inclui desde o zoneamento — que define áreas residenciais, comerciais e industriais — até a emissão de licenças para construções e reformas. O objetivo é evitar a ocupação desordenada e problemas como gentrificação, congestionamento urbano e degradação ambiental. Além disso, busca-se garantir que o crescimento urbano e a ocupação das áreas rurais atendam às necessidades da população e amparem as famílias envolvidas com a agricultura familiar nas áreas rurais.

O papel dos municípios na regularização fundiária é de extrema importância, sendo eles os responsáveis por planejar, executar e monitorar as ações necessárias para integrar imóveis irregulares ao cadastro formal. Esse dever está respaldado pela Constituição Federal de 1988 e pelo Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), que conferem aos municípios a competência para promover o ordenamento do território, especialmente em áreas urbanas. Além disso, a Lei nº 13.465/2017 e a Lei nº 11.952/2009 estabelecem diretrizes para a regularização fundiária rural e urbana, incluindo áreas da Amazônia Legal.

Entre as responsabilidades municipais estão a identificação e o mapeamento das áreas com ocupações irregulares, a elaboração de projetos de regularização, a emissão de títulos de propriedade para garantir segurança jurídica e inclusão no cadastro municipal, e a fiscalização e monitoramento das áreas para manter as condições urbanísticas e rurais adequadas. Cumprir essas responsabilidades traz diversos benefícios sociais, como a redução da desigualdade, a valorização das propriedades, a inclusão social e a garantia da segurança jurídica da posse da terra. Esses fatores contribuem para melhorar a qualidade de vida e a dignidade dos cidadãos.

Além dos benefícios sociais, a regularização fundiária também pode ser uma significativa fonte de arrecadação para os municípios. A formalização dos imóveis e a sua inclusão no cadastro municipal ampliam a base tributária, possibilitando a cobrança de impostos e taxas. O IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano), por exemplo, pode financiar serviços públicos e obras de infraestrutura. O ITR (Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural) incide sobre as propriedades rurais, gerando recursos para as prefeituras onde as fazendas estão localizadas.

As taxas de regularização, associadas à emissão de títulos de propriedade e à urbanização de áreas, ajudam a custear as despesas administrativas e operacionais do processo. Contribuições de melhoria, como pavimentação, iluminação pública e saneamento básico, também são possíveis fontes de receita. Além disso, a regularização pode estimular o desenvolvimento econômico local, promovendo o surgimento de novos comércios e empreendimentos.

A regularização fundiária é, portanto, um dever essencial dos municípios brasileiros, representando um passo decisivo para a justiça social e o desenvolvimento urbano sustentável. Ao integrar imóveis irregulares ao cadastro formal, os municípios não apenas asseguram o direito à moradia e à propriedade, mas também ampliam sua capacidade de arrecadação, gerando recursos para investimentos em infraestrutura e serviços públicos. Para maximizar esses benefícios, é fundamental implementar reformas fiscais e políticas eficazes de uso do solo, garantindo uma distribuição equitativa dos benefícios e uma arrecadação sustentável a longo prazo.

O controle externo na prevenção de desastres ambientais

Como a fiscalização e orientação dos Tribunais de Contas podem evitar retrocessos

No candente contexto da ocorrência de desastres ambientais que recentemente assolaram o país, foram editadas, no mês de junho deste ano, duas normas que complementam a legislação ambiental e urbana vigente, além da Política de Proteção e Defesa Civil, em prol da gestão de riscos e respostas a catástrofes da espécie: o Decreto federal nº 12.041/24, que estabelece o Programa Cidades Verdes Resilientes, e a Lei federal nº 14.904/24, que determina a elaboração de planos de adaptação à mudança do clima para todos os entes federativos.

Apesar da novidade desses diplomas normativos, o tema em si não é novo. No plano internacional, Conferências das Nações Unidas para Redução de Riscos de Desastres ao longo de décadas jogaram luzes para a importância de políticas públicas voltadas, inicialmente, para ações de resposta e reparação de danos de desastres e, em seguida, para a gestão do risco e fomento da resiliência.
Dois pontos podem ser destacados dessa abordagem: o primeiro são as evidências de que os gastos com ações de resposta e reparação superam em larga escala as despesas com prevenção. Nesse aspecto, vale mencionar que reportagem da Folha de S. Paulo apurou gastos do governo federal de R$ 1,05 bilhão para fazer frente a consequências de desastres em 2023, enquanto apenas R$ 36 milhões foram gastos com prevenção.

O segundo ponto é reconhecer que os desastres não são, em sua maioria, eventos imprevisíveis, sobretudo com o avanço tecnológico e aprimoramento das ciências meteorológicas, no caso de crises climáticas. Na realidade, o desastre ambiental resulta da interação entre concomitantes riscos e vulnerabilidades, agravada por falhas regulatórias. Daí a relevância da elaboração de políticas públicas que facilitem a gestão de riscos e evitem retrocessos socioambientais.

Apesar de não ser o formulador das políticas públicas, o controle externo está diretamente envolvido com essa missão. Os Tribunais de Contas rotineiramente analisam as despesas dos governos com a prevenção e a resposta aos desastres, tecendo recomendações e orientando quanto à previsão desses dispêndios nas leis orçamentárias, em especial para o fim de torná-las mais consistentes no planejamento de longo prazo e, assim, mitigar o impacto dos danos.

O caráter pedagógico dos Tribunais de Contas ganha força com inúmeras ferramentas postas à disposição dos gestores e que fortalecem também o controle social, a exemplo, o Índice de Efetividade da Gestão Municipal – IEG-M Brasil. Diversos de seus quesitos estão em harmonia com as metas dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU.

No que se refere à temática aqui tratada, duas áreas do IEG-M ganham destaque: i-Ambiental e i-Cidades. Em coleta desses dados realizada em 2022 e divulgada neste ano de 2024, foi possível identificar o quão defasados ainda estamos na preparação e na resposta aos desastres.
De se destacar que, do total de 2.239 municípios respondentes ao IEG-M Brasil, a média do i-Amb foi a nota C, ou seja, baixo nível de adequação.

Detalhando um pouco mais os seus quesitos, pode-se identificar, como ponto de atenção, que 679 municípios não participaram de nenhum programa de educação ambiental em 2022.

No que toca aos aspectos de planejamento, 548 não editaram um Plano Municipal de Saneamento Básico e, daqueles que o fizeram e que monitoram suas metas, 20% não possui nenhum cronograma com relação a essas metas. Dos 80% que o possuem, 53% não consegue cumprir os prazos ou atingem poucas das metas previamente estabelecidas.

Já no que se refere aos resíduos sólidos, a situação também é alarmante: 718 municípios ainda não possuem um Plano Municipal de Resíduos Sólidos, em total descompasso com a Lei federal nº 12.305/2010 e indicando completo despreparo para gerir os resíduos dos próprios desastres.

Quanto ao i-Cidades, os dados revelam que dos 2.239 municípios, apenas 1 preencheu a qualificação B+ (muito efetiva), tendo todos os demais igualmente aparecido na faixa de conceito C (baixo nível de adequação).

Nesse ponto, é de surpreender que, se por um lado, 78% dos municípios estruturaram suas equipes da Defesa Civil com uma Coordenadoria Municipal de Proteção e Defesa Civil, 55% não capacita seus agentes.

O índice ainda demonstra que 942 municípios não mapearam áreas de risco de desastres em seus territórios até o ano de 2022, a despeito da correspondente determinação no artigo 42-A do Estatuto das Cidades (Lei nº 10.257/01). Ademais, 472 municípios não possuem mecanismos para proibir novas ocupações de áreas de risco, perpetuando não apenas vulnerabilidades para perdas de vidas e de bens no caso de um desastre, como também problemas de moradia digna.

Há de se destacar que 1.226 municípios informam a população sobre áreas de risco, sendo as divulgações majoritariamente feitas por meio das redes sociais. Por outro lado, 988 não possuem um canal de atendimento de emergência para a ocorrência de desastres, sendo que a maior parte dos que o possuem utiliza o telefone. Além disso, 621 não possuem sistema de alarme.

Esses dados denotam que aspectos básicos da estruturação da defesa civil são precários, estando os municípios carentes de ações mínimas de prevenção e resposta diante de eventos adversos da natureza, situação que não deve perpetuar, além de estar em completo descompasso com a legislação vigente e com as premissas do direito às cidades resilientes.

O diagnóstico, porém, é reversível e depende de boas ações de planejamento e execução orçamentária. O IEG-M Brasil, nesse aspecto, é um importante aliado dos gestores para evidenciar as prioridades de atuação e constitui ele próprio, por meio de seus quesitos, uma espécie de norte de atuação em prol da sustentabilidade. A ferramenta é acessível a todos por meio do link: https://iegm.irbcontas.org.br/ e aqui fica o nosso convite a esse acesso, visando ao aprimoramento das políticas públicas, da gestão orçamentária e dos riscos ambientais, a fim de pouparmos não só recursos financeiros, mas principalmente, vidas.

Cristiana de Castro Moraes
Conselheira-Corregedora do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo Pre-
sidente do Comitê Técnico de Avaliação de Indicadores de Gestão Pública – IEG-E/IEG-M e Vice-Presidente de Desenvolvimento e Políticas Públicas
do Instituto Rui Barbosa – IRB; Membro do Comitê Técnico de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Instituto Rui Barbosa – IRB

Manuela Prado Leitão
Assessora Técnica de Gabinete do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo; Assistente Técnica do Comitê Técnico de Meio Ambiente e Sustentabilidade – IRB; Pós-Doutora pelo Centro de Síntese USP Cidades Globais, IEA/USP

REFERÊNCIAS:

FARBER, Daniel. Disaster Law and emerging issues in Brazil. Revista de Estudos Constitucionais, Hermenêutica e Teoria do Direito (RECHTD). 4 (I): p. 2-15, jan-jun. 2012.

FOLHA DE S. PAULO. Caderno Cotidiano. “Só 3% dos gastos do governo Lula com gestão de desastres vão para prevenção”. 19/01/2024. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2024/01/so-3-dos-gastos-do-governo-lula-com-gestao-de-desastres-vao-para-prevencao.shtml . Acesso em 9 jul. 2024.

LEITÃO, Manuela Prado; MALHEIROS, Tadeu Fabrício. Dos Riscos à Sustentabilidade Sistêmica: o necessário uso de indicadores pelos gestores públicos. Disponível em: http://www.iea.usp.br/pesquisa/projetos-institucionais/usp-cidades-globais/artigos-digitais/dos-riscos-a-sustentabilidade-sistemica-o-necessario-uso-dos-indicadores-pelos-gestores-publicos. Acesso em 9 jul. 2024.

MALHEIROS, Tadeu Fabrício; COUTINHO, Sonia Maria Viggiani; PHILIPPI JR, Arlindo. Indicadores de sustentabilidade: uma abordagem conceitual. IN: PHILIPPI JR, Arlindo; MALHEIROS, Tadeu Fabrício (Ed.). Indicadores de Sustentabilidade e Gestão Ambiental. cap. 2, p. 31-76. Barueri: Manole, 2012.

PINTO, Élida Graziane. Não é sustentável gerir mudança climática por crédito extraordinário. CONJUR, 14/05/2024. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-mai-14/nao-e-sustentavel-gerir-mudanca-climatica-por-credito-extraordinario/ . Acesso em 20 maio 2024.

UNDRR – Escritório das Nações Unidas para Redução de Riscos de Desastres. Disponível em: https://www.undrr.org/ . Acesso em: 09 jul. 2024.

Propaganda eleitoral: novas regras de IA e Deepfakes transformam as campanhas municipais

A propaganda eleitoral nas eleições municipais de 2024, que teve início oficial em 16 de agosto, marca o começo de uma fase crucial para as candidaturas. Este período é destinado à apresentação das propostas e ideias de candidatos e candidatas aos eleitores, sendo regulamentado pela Resolução nº 23.610/2019 do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), com as recentes atualizações introduzidas pela Resolução nº 23.732/2024. Essas mudanças refletem as novas realidades tecnológicas, incluindo restrições ao uso de deepfakes e a exigência de transparência no uso de inteligência artificial (IA).

Esta é a sua primeira edição, que será atualizada anualmente a partir de 2024, permitindo comparações temporais de desempenho socioambiental. O índice é dividido em três divisões principais: necessidades humanas básicas, fundamentos para o bem-estar e oportunidades, cada uma composta por quatro componentes que formam a média final, variando de 0 a 100.

Cada dimensão é composta por diversos indicadores, como acesso à educação, saúde, saneamento básico, segurança, meio ambiente e liberdade individual. No relatório divulgado, foram utilizados mais de 300 indicadores para avaliar os 5.570 municípios brasileiros, com base em dados oficiais e de instituições renomadas.

A cartilha publicada pelo Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo (TRE-SP) resume as condutas permitidas e proibidas durante a campanha eleitoral. A publicidade pode ser realizada em diversas plataformas, como internet, imprensa escrita, veículos e propriedades particulares, desde que obedecidas as regras estabelecidas. Uma novidade importante é a proibição do uso de deepfakes, que são conteúdos manipulados digitalmente com IA para falsificar vozes ou imagens humanas, visando à desinformação. Além disso, o uso de IA na propaganda eleitoral deve ser claramente identificado.

A legislação também regula o uso de robôs, ou chatbots, na interação com o eleitorado, proibindo a simulação de diálogos com candidatos ou outras pessoas. Qualquer manipulação digital que difunda notícias falsas, com potencial para prejudicar o equilíbrio do pleito ou a integridade do processo eleitoral, está sujeita a sanções severas.

A internet se consolidou como uma plataforma central para a propaganda eleitoral, permitindo a divulgação em blogs, páginas pessoais, redes sociais e aplicativos de mensagem instantânea. A contratação de disparos em massa de conteúdo, contudo, é proibida, assim como qualquer propaganda eleitoral paga na internet, exceto o impulsionamento de conteúdos, que deve ser claramente identificado e contratado por candidatos, partidos ou federações.

Essa modalidade de publicidade digital, popularizada nas últimas eleições, permite que os conteúdos das campanhas alcancem um público mais amplo e direcionado. No entanto, as plataformas que prestam esses serviços têm a obrigação de manter um repositório público e atualizado em tempo real com todas as informações relevantes sobre os anúncios impulsionados, como valores pagos e responsáveis pelo conteúdo. Essa medida visa garantir a transparência e permitir o controle social.

Com o avanço da tecnologia, o uso de IA na produção e disseminação de conteúdo tornou-se uma preocupação crescente. A legislação eleitoral brasileira já prevê penalidades para a disseminação de informações falsas ou enganosas. Paulo Hamilton, advogado e ex-juiz do TRE-SP, explica: “a legislação eleitoral brasileira prevê penalidades para a disseminação de informações falsas ou enganosas, e a justiça eleitoral tem ampliado seu entendimento para incluir novas formas de manipulação digital. Além das consequências jurídicas, o uso de deepfakes também pode gerar repercussões éticas e danificar a imagem pública dos envolvidos. O TSE, recentemente, alterou a Resolução nº 23.610/2019 que trata de propaganda eleitoral, em que regulou o uso da inteligência artificial (IA) na propaganda de partidos, coligações, federações partidárias, candidatas e candidatos nas Eleições Municipais de 2024. Em que tratou da proibição das deepfakes; obrigação de aviso sobre o uso de IA na propaganda eleitoral; restrição do emprego de robôs para intermediar contato com o eleitor (a campanha não pode simular diálogo com candidato ou qualquer outra pessoa); e responsabilização das big techs que não retirarem do ar, imediatamente, conteúdos com desinformação, discurso de ódio, ideologia nazista e fascista, além dos antidemocráticos, racistas e homofóbicos”.

Entretanto, a identificação e remoção rápida de fake news continuam a ser um dos principais desafios enfrentados pelos órgãos reguladores. Hamilton destaca que o maior desafio jurídico é identificar com rapidez às notícias falsas e sua exclusão imediata dos meios digitais. A justiça eleitoral tem reforçado sua atuação para garantir que essas notícias sejam retiradas dos meios digitais com a maior celeridade possível, evitando danos irreparáveis ao processo eleitoral.

A realização de lives eleitorais é permitida pela legislação, desde que as mesmas regras aplicáveis à propaganda na internet sejam observadas. Isso inclui a proibição de transmissão ou retransmissão em sites, perfis ou canais de pessoas jurídicas e por emissoras de rádio e televisão. As lives têm se mostrado uma ferramenta poderosa para candidatos se conectarem diretamente com o eleitorado, oferecendo um espaço para discussões ao vivo sobre suas propostas e interações em tempo real com os cidadãos.

Embora a internet seja o foco principal das campanhas modernas, a imprensa escrita, o rádio e a televisão ainda desempenham papéis significativos na divulgação das candidaturas. A legislação permite a publicação de até dez anúncios de propaganda eleitoral por veículo na imprensa escrita, com limites de espaço por edição e a necessidade de divulgação visível dos valores pagos. Já o horário eleitoral gratuito, que será veiculado entre 30 de agosto e 3 de outubro, continua sendo uma importante plataforma para que candidatos alcancem o eleitorado em massa.

As consequências legais para candidatos e partidos que utilizam deepfakes ou outras formas de manipulação digital são graves. A legislação eleitoral prevê penas que podem incluir reclusão e multa, dependendo das circunstâncias específicas. Se comprovado que a manipulação digital interferiu no resultado da eleição, o Ministério Público Eleitoral pode pedir a cassação do candidato ou a declaração de inelegibilidade, entre outras sanções.

Paulo Hamilton observa que: “a criação e divulgação de deepfakes e as outras formas de manipulação de digital, pode configurar diversos tipos de crimes, especialmente relacionados à honra, como calúnia, difamação ou injúria, resultando em pena de reclusão e multa, dependendo das circunstâncias específicas de cada caso, nos termos do art. 323 do Código Eleitoral (Lei nº 4.737/1965). Se ficar comprovado que a conduta irregular também caracterizou abuso de poder econômico e interferiu no resultado da eleição, o MP Eleitoral pode pedir, ainda, a cassação do candidato ou a declaração de inelegibilidade, entre outras sanções”.

A justiça eleitoral brasileira tem adotado medidas rigorosas para garantir a transparência e a ética na propaganda eleitoral, especialmente no contexto das campanhas municipais, que tendem a ter menos visibilidade e recursos em comparação com as campanhas estaduais e federais. A regulamentação atual exige que todos os conteúdos impulsionados sejam claramente identificados e que os provedores mantenham um repositório atualizado e acessível.

“Embora a regulamentação atual tenha sido eficaz em vários aspectos, deverá ocorrer o investido e aprimoramento de programas mais eficazes afim de constatar com mais exatidão e celeridade as deepfakes. Nessa seara, importante salientar, que as campanhas municipais têm menos visibilidade e recursos, em comparação com as campanhas estaduais e federais, frente a isso dois artigos acrescentados no texto de Lei trazem importante contribuição para coibir a desinformação e a propagação de notícias falsas durante as eleições. O artigo 9º-C proíbe a utilização, na propaganda eleitoral, ‘de conteúdo fabricado ou manipulado para difundir fatos notoriamente inverídicos ou descontextualizados com potencial para causar danos ao equilíbrio do pleito ou à integridade do processo eleitoral’, sob pena de caracterizar abuso de utilização dos meios de comunicação, acarretando cassação do registro ou do mandato, bem como apuração das responsabilidades, nos termos do artigo 323 do Código Eleitoral e, o art. 9º-E estabelece a responsabilização solidária dos provedores, de forma civil e administrativa, caso não retirem do ar, imediatamente, determinados conteúdos e contas, durante o período eleitoral”, ressalta o advogado.